Az eljárás megindulása
    A Fõvárosi Tûzoltóság Szakszervezete azt sérelmezte beadványában, hogy a tûzoltó állomány háromváltásos munkarendben átlagosan heti 58 óra szolgálatot lát el, szemben más – ugyancsak a Hszt. hatálya alá tartozó – szervek állományával.
    A jogi képviselõvel eljáró panaszos emellett konkrét – egy esetleges munkaügyi vitával kapcsolatos – kérdéseket is megfogalmazott.
    Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján a jogállamiság elve, és az abból fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés) az egyenlõ munkáért egyenlõ bérhez (Alkotmány 70/B. § (2) bekezdés), a végzett munka mennyiségének és minõségének megfelelõ jövedelemhez (Alkotmány 70/B. § (3) bekezdés), a pihenéshez, a szabadidõhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való jog (Alkotmány 70/B. § (4) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el. Annak eredményes befejezése érdekében a vizsgálatom megindulásakor hivatalban volt belügyminisztert vizsgálat tartására kértem.
    Vizsgálatom során figyelemmel voltam az OBH 3182/2003. számú ügyben készült jelentésem megállapításaira, valamint a jelenleg folyamatban lévõ, a tûzoltók élet- és munkakörülményeit áttekintõ, OBH 4047/2006. számú, hivatalból elrendelt vizsgálatom során beszerzett eddigi információkra is.

A megállapított tényállás
    A belügyminisztertõl kapott tájékoztatás szerint a háromváltásos munkarendben dolgozó tûzoltók éves munkaidõkerete 2005. december 31-ig 2808 óra (2808:52 = heti 54 óra) volt, amely összhangban állt a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 84. § – panasz elõterjesztésekor hatályban volt – rendelkezéseivel. A Hszt. – panasz elõterjesztésekor hatályban volt – 84. § (2) bekezdése lehetõvé tette az ún. háromváltásos rendszerben a 40 órás heti szolgálatteljesítési idõtõl való eltérést. Azonban sem a panasz, sem pedig a minisztertõl kapott tájékoztatás nem tartalmazott arra vonatkozó, megfelelõen alátámasztott adatot, hogy a megengedett eltérésre általában, vagy rendszeresen sor került volna. A Hszt. hivatkozott rendelkezései 2006. január 1. napjával úgy módosultak, hogy a részben vagy egészben készenléti jellegû beosztásokban heti 40 óránál hosszabb, de heti 48 órát meg nem haladó szolgálatteljesítési idõ állapítható meg. A szolgálatteljesítési idõ ilyen csökkentése a Hszt. módosításáról szóló 2005. évi CLXXIX. törvény 22. §-a értelmében évente, fokozatosan történik, így 2006 évben éves átlagban heti 52 óra. A Hszt. módosítása nyomán megszûnt a háromváltásos rendben az eltérés lehetõsége. A 2006. évire vonatkozó szabályok szerint a 2005. évihez képest 4,3 szolgálati nappal, 112,7 napra csökkent a szolgálatteljesítési idõ.
    A belügyminisztertõl kapott tájékoztatás szerint a munkaidõ-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK Irányelvet (a továbbiakban: Irányelv) a Magyar Köztársaság az Európai Unióhoz történõ „csatlakozás idõpontjára jogrendjébe alapjaiban beillesztette.”
    (A Hszt 84. § – panasz elõterjesztésekor hatályban volt rendelkezései – (1) A szolgálatteljesítési idõ heti 40 óra. (2) A részben vagy egészben készenléti jellegû beosztásokban az (1) bekezdésben meghatározottnál hosszabb, de heti 54 órát meg nem haladó szolgálatteljesítési idõ állapítható meg. Ettõl eltérni csak a háromváltásos rendszer alkalmazása esetén lehet. (3) A szolgálatteljesítési idõ - a heti szolgálatteljesítési idõ figyelembevételével - több heti, havi vagy éves keretben is meghatározható. (4) A folyamatos ügyeleti szolgálat ellátására szervezett, valamint a készenléti jellegû beosztásokban a szolgálatteljesítési idõt a (2) bekezdésben meghatározott heti szolgálatteljesítési idõtartam figyelembevételével több havi vagy éves keretben is meg lehet határozni.)

Érintett alkotmányos jogok
–    a jogállamiság elve (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
–    a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés)
–    a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés)
–    egyenlõ munkáért egyenlõ bérhez való jog (Alkotmány 70/B. § (2) bekezdés)
–    a végzett munka mennyiségének és minõségének megfelelõ jövedelemhez való jog (Alkotmány 70/B. § (3) bekezdés)
–    a pihenéshez, a szabadidõhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való jog (Alkotmány 70/B. § (4) bekezdés)

A vizsgálat megállapításai
    1. A tûzoltók háromváltásos szolgálati rendje miatt egy átlagos tûzoltó 2005. évben átlagosan 117 szolgálatot látott el, ami heti 54 órának felelt meg, 2006. évben – a Hszt. rendelkezései értelmében, elõreláthatólag – átlagosan 112,7 szolgálatot (heti 52 órát)fog teljesíteni. A még részben sem készenléti jellegû beosztásokban a szolgálatteljesítési idõ heti 40 óra.
    A Hszt.-ben meghatározott illetményrendszer és ebbõl következõen a jövedelem azonos a részben vagy egészben készenléti jellegû beosztásokban – így pl. háromváltásos rendszerben – és a hivatali szolgálati rendben foglalkoztatottakéval. Ezért elõször azt vizsgáltam, hogy ez a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz-e. Ennek során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét (Más néven: „általános racionalitási teszt” vagy „ésszerû indok követelménye”) – amely gyakorlatilag két elembõl, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévõk között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévõ jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. §-a „a jogegyenlõség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levõ jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlõkként kezelni.” A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlata szerint – szûken értelmezi. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévõ jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezõjére is, vagyis amikor lényegesen eltérõ helyzetben lévõk esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.
    A belügyminiszteri tájékoztatás alapján – miszerint az Irányelvet a Magyar Köztársaság „a csatlakozás idõpontjára jogrendjébe alapjaiban beillesztette” – úgy vélem, hogy vizsgálatom során nem tekinthettem el az Irányelv figyelembevételétõl sem. Az Irányelv értelmében a munkaidõ az az idõtartam, amely alatt a munkavállaló dolgozik, a munkáltató rendelkezésére áll, és tevékenységét vagy feladatát végzi a nemzeti jogszabályoknak és/vagy gyakorlatnak megfelelõen. Ebbõl az is következik, hogy a részben vagy egészben készenléti jellegû beosztásokban szolgálatot teljesítõk teljes szolgálati ideje munkaidõnek számít.
    2. A Hszt. pusztán lehetõségként határozza meg a heti 40 óránál több, de heti 48 (ezévben 52) órát meg nem haladó szolgálatteljesítési idõ megállapítását. Erre figyelemmel megvizsgáltam, hogy a parancsnokok szolgálatszervezési eszközeikkel biztosíthatnák-e a heti átlagosan 40 órás szolgálatteljesítési idõt a készenléti állomány számára. A hivatásos önkormányzati tûzoltóságok legkisebb létszámáról szóló 28/1996. (XI. 26.) BM rendelet és a tûzoltóság tûzoltási és mûszaki mentési tevékenységének szabályairól szóló 1/2003. (I. 9.) BM rendelet 4. számú függelékének összevetésével, valamint az állománytábla szerint rendszeresített létszám alapján megállapítottam, hogy az esetek nagy többségében a hatályos jogszabályok betartása mellett parancsnoki hatáskörbe tartozó intézkedéssel (szolgálatszervezéssel) nem lehet biztosítani a készenléti szolgálatot ellátó tûzoltók számára a heti 40 órás, de még a heti 52 órát meg nem haladó munkaidõt sem. (Ennek az az oka, hogy az 1/2003. (I. 9.) BM rendelet 4. számú függelékében meghatározott napi szolgálati létszámok és az egyes ún. szolgálati csoport létszáma között csekély a különbség, így még az éves rendes szabadságok kiadása – nem beszélve a betegség, felfüggesztés, vagy iskolára, tanfolyamra vezényeltek távollétérõl – is szolgálatszervezési nehézségeket okozhat, emellett a készenléti szolgálatot ellátó állomány rendszeres, illetve esetenként állandó „túlóráztatásához” vezet.)
    Jelentésem 1-2. pontjaiban írtak alapján megállapítottam, hogy a kialakult – és a hivatkozott rendelkezéseknek megfelelõ – gyakorlat a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, valamint az egyenlõ bérhez való joggal összefüggõ alkotmányos visszásságot okoz. Ezen alkotmányos jogokkal összefüggõ visszásság arra vezethetõ vissza, hogy a háromváltásos szolgálati rendben szolgálatot teljesítõk illetményének megállapítása során a jogalkotó figyelmen kívül hagyta, hogy ez a szolgálati rend jelentõsen eltér más, szintén a Hszt. hatálya alá tartozók szolgálati rendjétõl. Az, hogy az 1/2003. (I. 9.) BM rendelet 4. számú függelékében meghatározott napi szolgálati létszámok és az egyes ún. szolgálati csoportok létszáma között csekély különbség miatt – szükségszerûen – a pihenõidõ, a szabadnapok, valamint a rendes szabadság kiadása sem maradéktalanul biztosított, önmagában a pihenéshez, a szabadidõhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való joggal összefüggõ visszásság közvetlen veszélyét okozza.
    Fel kívánom hívni a figyelmet arra is, hogy nem az okozza az elõbbiek szerint feltárt alkotmányos joggal összefüggõ visszásságokat, hogy a háromváltásos szolgálati rendben a heti szolgálatteljesítési idõ nem 40 óra, hanem az, hogy a jelentõs többlet szolgálati idõ ellenére illetményalapjuk megegyezik a heti 40 órás szolgálati rendben dolgozó, a Hszt. hatálya alá tartozó személyekével, és a háromváltásos szolgálati rendben teljesített többlet munkaidõ sem szabadidõben, sem illetményben nem kerül maradéktalanul megváltásra.
    3. Vizsgálatom során rendelkezésemre állt a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság Személyzeti és Oktatási Fõosztály által 2006. február 20-án kiadott „Segédlet a munkaidõ csökkentéssel összefüggõ szolgálati idõkeret meghatározására /2006. I. félév/” (a továbbiakban: Segédlet) címû dokumentum is. Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata szerint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályainak mellõzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektõl származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelezõ tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelezõ elõírásként kövessék azokat. […] A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.”
    Hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy „a Jat. – az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként – az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény – eltérõen más, e körbe sorolt aktusoktól -a jogi iránymutatásokhoz nem fûz kötelezõ erõt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletû végrehajtását. A Jat. – figyelembevéve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat – szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkezõ állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.”
    Az OBH 4047/2006. számon folyamatban lévõ vizsgálatom során tudomásomra jutott, hogy a hivatásos önkormányzati tûzoltóságok a szolgálatmentes napok számítását általában a Segédlet alapján végzik el, vagyis a gyakorlatban a parancsnokok a Segédletet jogi iránymutatásként alkalmazzák.
    Figyelemmel a kialakult gyakorlatra, és az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatára megállapítottam, hogy a Segédlet, mint a Jat. garanciális szabályainak mellõzésével alkotott, és a parancsnokok által ténylegesen követett norma, a jogállamiság elvével, és az abból levezethetõ jogbiztonság követelményével összefüggõ visszásságot okoz.
    4. A Segédlet egyébként éppen a szolgálati idõkeret intézményének lényegével ellentétes számítási módot tartalmaz. A szolgálati idõkeret fogalmából ugyanis az következik, hogy kétféle módon keletkezhet túlszolgálat: egyfelõl a szolgálati nap letelte után szolgálatban töltött idõvel (rendkívüli munkavégzéssel), másfelõl a féléves szolgálati idõkeret „kimerülése” után teljesített szolgálatokkal. Ezzel szemben a Segédlet szerint (24 órás) szolgálati naponként 1 óra 36 perc túlszolgálat keletkezik. A Segédlet összeállítója nem vette figyelembe a túlszolgálat Hszt. 87-88. §-aiban meghatározott fogalmát sem, miszerint
    „87. § (1) Ha a szolgálat érdeke vagy rendkívüli eset (baleset, elemi csapás vagy súlyos kár megelõzése, illetõleg elhárítása, következményeinek felszámolása, továbbá egyéb elõre nem látható körülmény bekövetkezése) szükségessé teszi, a hivatásos állomány tagja a 84. §-ban meghatározott szolgálatteljesítési idõn túl, valamint a munkaszüneti és pihenõnapon is kötelezhetõ arra, hogy szolgálatot teljesítsen (túlszolgálat), illetõleg meghatározott ideig és helyen arra készen álljon. Nem minõsül túlszolgálatnak az ügyeleti-, õr- és készenléti szolgálat, valamint a gyakorlaton való részvétel. (2) Az elrendelhetõ túlszolgálat tartama naptári évenként 300 óra, amely a miniszter által kiadott rendelkezésben további 50%-kal növelhetõ. (3) A (2) bekezdésben írt korlátozás nem alkalmazható, ha a túlszolgálatra rendkívüli esetben kerül sor.
88. § (1) A (2) és (3) bekezdés szerinti túlszolgálatot az állományilletékes parancsnoknak írásban kell elrendelnie. A teljesített túlszolgálatról nyilvántartást kell vezetni. (2) A hivatásos állomány tagját - az állományilletékes és annál magasabb parancsnok (vezetõ) kivételével – évi 150 óráig terjedõ túlszolgálatért szabadidõ, azon felüli túlszolgálatért – beleértve a rendkívüli esetben teljesítettet is – díjazás illeti meg. Az állományilletékes parancsnok a 150 órán belüli túlszolgálat díjazását is engedélyezheti, ha a szabadidõ kiadása a szolgálat ellátását veszélyeztetné. (3) A túlszolgálatért annak idõtartamával megegyezõ, ha pedig a túlszolgálatot a heti pihenõnapon vagy munkaszüneti napon teljesítették, a túlszolgálat kétszeresének megfelelõ szabadidõ, illetõleg díjazás jár. (4) A túlszolgálatért járó szabadidõt a túlszolgálatot követõ napon (napokon), de legkésõbb 30 napon belül kell kiadni. Ettõl el lehet térni, ha a túlszolgálat havi vagy éves szolgálatteljesítési idõ keretében történt. (5) A túlszolgálatért annak idejére távolléti díj jár, amelyet legkésõbb a tárgyhónapot követõ 2. hónapban kell kifizetni.”
    Ezen túlmenõen a 9/1997. (II. 12.) BM rendelet 4. számú melléklete a következõk szerint határozza meg a szabadság kiszámítását:
    „1. Megállapítjuk a hivatali munkarendben dolgozók évi munkanapjainak számát, majd a váltásos munkarendben dolgozók egy év alatt teljesítendõ szolgálati napjai számát.
    2. A váltásos szolgálatiidõ-rendben dolgozók szolgálati napjait osztva a hivatali munkarendben dolgozók munkanapjainak számával megkapjuk a két szolgálati rend szerinti szabadságként számfejthetõ távollétek arányát.”
    Az idézett rendelkezésekbõl az is következik, hogy a szabadságot szolgálati napban, és nem a Segédlet által bevezetett „elméleti szolgálati napi idõ”-ben kell számítani és kiadni. (Már csak ezért sem, mert nincs olyan jogszabály, ami az „elméleti szolgálati napi idõ” fogalmát meghatározná.)
    Összességében a Segédletben foglaltak alkalmazása tehát alkalmas arra, hogy a végzett munka mennyiségének és minõségének megfelelõ jövedelemhez, valamint a pihenéshez, a szabadidõhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való joggal összefüggõ visszásság közvetlen veszélyét okozza.

Intézkedéseim:
    Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, valamint az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek – a munkaidõ-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK Irányelv rendelkezéseire is figyelemmel – a Hszt. olyan módosításának együttes kezdeményezését, hogy a részben vagy egészben készenléti jellegû beosztásokban az alapilletmény 1 szolgálatban töltött órára vetítve megegyezzen a hivatali munkarendben szolgálatot teljesítõk alapilletményével.
    Ugyancsak az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy a hivatásos önkormányzati tûzoltóságok legkisebb létszámáról szóló 28/1996. (XI. 26.) BM rendelet módosításával (szolgálati létszám emelésével) biztosítsa, hogy a részben, vagy egészben készenléti jellegû beosztásban szolgálatot teljesítõ tûzoltók számára a pihenõidõ és a szabadságok ténylegesen kiadásra kerülhessenek.
    Az Obtv. 20. §-a alapján ajánlom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy amennyiben annak Jat-ban foglalt feltételei fennállnak, a felügyelete alatt álló szervek (OKF) az állami irányítás egyéb jogi eszközének kibocsátásával – és ne fõosztályvezetõ által kiadott Segédlet kiadásával – segítsék elõ az irányításuk, vagy felügyeletük alatt álló szervek állományának jogszerû vezetését.
    Az Obtv. 20. §-a alapján ajánlom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a váltásos munkarendben szolgálatot teljesítõ tûzoltók illetménye ne a Segédlet, hanem a hatályos jogszabályok alapján kerüljön számfejtésre, továbbá a korábban számfejtett illetményekkel összefüggésben is végezzék el szükséges korrekciót.

Budapest, 2006. október 18.

Takács Albert sk.

 

 Állampolgári Jogok Országgyûlési Biztosa

 

Eredeti letöltés: