Közfoglalkoztatottak az elbocsátott munkavállalók helyén

AJB-5630/2012

A közfoglalkoztatás céljával alapvetõen ellentétes, ha azt álláshelyek „kiváltására” kívánják használni úgy, hogy elbocsátják a munkavállalókat és az így felszabaduló státuszokat lényegesen alacsonyabb bérû közfoglalkoztatottakkal töltik be – figyelmeztetett az ombudsman. 

A Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóságon 2012. március elsejétõl – csoportos létszámleépítés keretében – az összes takarítót elbocsátották, helyettük ugyanabban a munkakörben közfoglalkoztatottakat alkalmaztak – állt az ombudsmannak küldött egyik panaszbeadványban. Az alapjogi biztos vizsgálata feltárta, hogy az Igazgatóság Budapest Fõváros Kormányhivatala Munkaügyi Központjától közfoglalkoztatási program támogatását kérte 22 közfoglalkoztatott alkalmazására 8 órás munkaidõben, takarítóként, udvari munkásként. Miután megkötötték az errõl szóló hatósági szerzõdést, elbocsátottak 19 határozatlan idejû közalkalmazotti jogviszonyban álló takarítót.

Jelentésében a biztos rámutatott arra, hogy a megkötött hatósági szerzõdés nem felel meg az országos közfoglalkoztatási program jogszabályi feltételeinek. Nem tesz eleget annak a követelménynek sem, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazását megelõzõ három hónapban, illetve a közfoglalkoztatás idõtartama alatt ne szüntessék meg azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyát.

A Fõvárosi Katasztrófavédelmi Fõigazgatóságnak az az eljárása, hogy közfoglalkoztatottakat kezdett alkalmazni, majd nem sokkal késõbb megszüntette az azonos munkakörben dolgozó munkavállalóinak határozatlan idejû jogviszonyát, sérti a jogbiztonság, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog követelményét. A garanciális szabályokat megkerülõ, azokat önkényesen (át)értelmezõ eljárás ugyanakkor összeegyeztethetetlen az állam munkához való joggal kapcsolatos feladataival és alapjogi kötelezettségeivel is.

A biztos hangsúlyozta, hogy a közfoglalkoztatás céljával alapvetõen ellentétes, ha azt az elsõdleges munkaerõpiacon meglévõ álláshelyek „kiváltására” kívánják használni. A közfoglalkoztatottak alkalmazása nem vezethet oda, hogy évek óta fennálló, határozatlan idejû jogviszonyokat, meglévõ munkahelyeket szüntessenek meg, és az így felszabaduló státuszokat lényegesen alacsonyabb bérezésben részesülõ, a közfoglalkoztatás jellegébõl és határozott idejébõl adódóan kiszolgáltatott helyzetben lévõ közfoglalkoztatottakkal töltsék be.

Az alapvetõ jogok biztosa felkérte a belügyminisztert, hogy az országos közfoglalkoztatási programok megszervezése során fordítson kiemelt figyelmet a jogszabályi elõírásokra, teremtsék meg annak garanciáit, hogy ne szûnjenek meg álláshelyek a közfoglalkoztatottak alkalmazása következtében, érvényesüljön a meglévõ álláshelyek megtartásának követelménye.

Az alapvetõ jogok biztosának

Jelentése

az AJB-5630/2012. számú ügyben

Elõadó: dr. Zemplényi Adrienne

Az eljárás megindulása

A panaszos azért fordult hozzám, mert sérelmezte, hogy a Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóságon 2012. április elsejétõl valamennyi takarítónõt elbocsátották, majd helyettük közfoglalkoztatott személyeket alkalmaztak. A beadvány alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvébõl fakadó jogbiztonság követelményéhez fûzõdõ, valamint a tisztességes eljáráshoz való alapvetõ jogok sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvetõ jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) és (2) bekezdése alapján megkereséssel fordultam az Országos Katasztrófavédelmi Igazgatóság fõigazgatójához, valamint a Budapest Fõváros Kormányhivatala Munkaügyi Központ igazgatójához, akiktõl konkrét kérdések vonatkozásában kértem tájékoztatást.

Az érintett alkotmányos jogok

• A jogállamiság elvébõl fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”);
• A munkához való jog (Alaptörvény XII. cikk (1) „Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetõségeinek megfelelõ munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához. (2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.”)

Az alkalmazott jogszabályok

– Munka Törvénykönyvérõl szóló 2012. évi I. törvény (Mt.)
– A közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (Kftv.)
– A foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.)
– A közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet
– a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet
– A Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatáskörérõl szóló 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet
– A munkaerõ-piaci szolgáltatásokról, valamint az azokhoz kapcsolódóan nyújtható támogatásokról szóló 30/2000. (IX. 15.) GM rendelet

A vizsgálat elõzményei

A 2012 évben „A Munka Méltósága” címmel alapjogi projektet indítottam, amelynek fókuszában  a munkavégzéssel, a foglalkoztatással összefüggõ alkotmányossági-alapjogi problémák feltérképezése, a szabályozással, illetve a jogalkalmazói gyakorlattal kapcsolatban felmerülõ egyes visszásságok áttekintése áll. A projekt keretén belül kiemelt figyelemmel kívántam vizsgálni a közfoglalkoztatási rendszerrel összefüggésben felmerülõ alapjogi problémákat, ezért vizsgálat sorozatot rendeltem el. Az e körben tervezett vizsgálataimról sajtóközleményben adtam hírt.

A sajtóközlemény megjelenését követõen – kifejezetten a közfoglalkoztatást érintõ vizsgálataimra történõ hivatkozással – fordult hivatalomhoz a panaszos, és beadványában arra kért, hogy vizsgálatom terjedjen ki a katasztrófavédelem rendszerének átszervezése során alkalmazott közfoglalkoztatottakra is. Levelében arról tájékoztatott, hogy 2012. január elsejével, az addig három megyei szintû szervként mûködõ Repülõtéri Katasztrófavédelmi Igazgatóság, a Fõvárosi Polgári Védelmi Igazgatóság, valamint a Fõvárosi Tûzoltóparancsnokság összevonásra került és megalakult a Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság. A három szerv majd kétezer státuszából ötszáz megszûnt (1932 fõrõl 1430 fõre csökkent az állomány), s az elbocsátott közalkalmazottak között volt valamennyi takarítónõ, akik helyett e feladatra közfoglalkoztatottakat alkalmaztak. A panaszos sérelmezte az eljárást, mivel tudomása szerint az elbocsátott munkavállalók feladatának ellátására a munkáltatók nem alkalmazhatnak közfoglalkoztatottat.

A megállapított tényállás

1. Vizsgálatom során elõször az Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóságot kerestem meg. A fõigazgatóhoz írt megkeresésemben – a vonatkozó dokumentumok egyidejû megküldése mellett – az alábbi kérdésekre vonatkozóan kértem tájékoztatást:

1. A három szerv összevonása és az új szervezet kialakítása során valóban megszüntetésre került-e valamennyi takarító státusza? Amennyiben nem, úgy hány takarítói státusz került megszüntetésre?
2. Mi indokolta ezt a döntést?
3. Jelenleg ki végzi a takarítással kapcsolatos feladatokat és milyen jogviszonyban?
4. Valóban alkalmaznak-e ezekre a feladatokra közfoglalkoztatottakat?
5. Amennyiben igen, úgy milyen idõtartamra, hány órás munkavégzés mellett, milyen bérrel foglalkoztatják a közfoglalkoztatottakat?
6. Ugyanazokat a feladatokat kell-e ellátniuk, mint a korábban elbocsátott takarítóknak?
7. Alkalmaznak-e továbbra is takarítói munkakörben – nem közfoglalkoztatott – munkavállalókat? Amennyiben igen, úgy az egyes kirendeltségeiken milyen arányban látják el közfoglalkoztatottak, illetve munkaviszonyban állók a takarítási feladatokat?

A fõigazgató válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy a hivatásos katasztrófavédelmi szerveknél, így a Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóságon (továbbiakban: FKI) is, a katasztrófavédelemrõl és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény végrehajtása érdekében a szervezetet korszerûsítették, feladatait racionalizálták. Az FKI 2012. január 1-jén három egyenrangú, megyei szintû, középirányító szervezet integrációjával – Fõvárosi Tûzoltóparancsnokság, Fõvárosi Polgári Védelmi Igazgatóság, Repülõtéri Katasztrófavédelmi Igazgatóság (szervezetében az Országház Tûzoltóparancsnokság) – jött létre, 1928 státusszal. A párhuzamosságok megszüntetése és a hatékonyabb mûködés érdekében ez a létszám 2012. április 1-jén 1431 státuszra módosult. A létszámhelyek átcsoportosításával a végrehajtói állományt megerõsítették. Az átcsoportosítás többek között érintette az FKI 23 takarító státuszát.

A hivatásos katasztrófavédelemi szerv alaprendeltetésébõl adódó feladatainak végrehajtásához, a veszélyhelyzetek megelõzéséhez, felszámolásához, a lakosság védelmének minél hatékonyabb ellátásához szükség volt a szervezetnek az új feladatokhoz igazítására. A módosítás érintette valamennyi közalkalmazott – így a takarítói – létszámhelyeket is. Az átcsoportosított közalkalmazott létszámhelyek minden esetben a helyi szervek állományát erõsítették meg. Létszámcsökkentésre nem került sor, hiszen a hivatásos katasztrófavédelmi szervek státuszainak száma a 2011. december 31-ihez képest növekedett.

A takarítási feladatokat az FKI 18 laktanyájában jelenleg részben közfoglalkoztatottak, részben a készenléti állomány tagjai végzik. A közfoglalkoztatottakat az Országos Közfoglalkoztatási program keretén belül a Munka Törvénykönyvérõl szóló 2012. évi I. törvény (Mt.), valamint a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (Kftv) alapján közfoglalkoztatási jogviszonyban foglalkoztatják. A készenléti állomány tagjai a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. számú törvény alapján, napi feladataik ellátása mellett szolgálati viszonyban végzik a körletek rendben tartását, ezen belül a takarítási feladatokat.

Az Országos Közfoglalkoztatási program keretében, a Budapest Fõváros Kormányhivatala Munkaügyi Központ és a Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság között létrejött (1883-1/2012-0100) Hatósági Szerzõdés alapján 2012. február 15-étõl 2012. december 31-ig közfoglalkoztatási jogviszony keretében 22 fõ regisztrált álláskeresõ, valamint foglalkoztatást helyettesítõ támogatásra jogosult személy foglalkoztatására van lehetõségük. A napi munkaidõ 8 óra, a heti munkaidõ 40 óra. A közfoglalkoztatottakat megilletõ munkabér bruttó 71 800 Ft/hó. A közfoglalkoztatott dolgozók feladatköre jóval bõvebb, mint a takarítóké, mert a takarítás mellett, udvari munkás, kapus feladatokat is el kell látniuk és végzettségük függvényében részt kell venniük állagmegóvási, javítási, karbantartási, rakodási, logisztikai feladatok ellátásában is.

Az FKI-n jelenleg takarítói feladatok ellátására nincsenek rendszeresítve munkavállalói, közalkalmazotti vagy hivatásos állományú státuszok, ezen feladatok ellátása kizárólag közfoglalkoztatottak alkalmazásával történik.

A fõigazgató végezetül hangsúlyozta, hogy a hivatásos katasztrófavédelemi szerveknél összesen 400 fõ számára nyílt lehetõség arra, hogy közfoglalkoztatottként munkába álljon. Az ellátandó feladatok körének megtervezése, illetõleg a megyénként alkalmazható létszám 2011. évben felmérésre került. A végzettség, képzettség figyelembevételével a közfoglalkoztatásban alkalmazható személyek kiválasztása és munkába állítása már jóval az átszervezés elõtt megkezdõdött. A közfoglalkoztatott jogviszony létesítéséhez szükséges hatósági szerzõdéseket 2012. január, február hónapban a munkáltatók, így a Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság is megkötötték a Megyei (Fõvárosi) Kormányhivatalok Munkaügyi Központjaival.

A katasztrófavédelemnél az elõzõ kormányok hibás döntései alapján a korábbi években végrehajtott civilesítés nem vezetett eredményre. A szervezetnek alapfeladataiból fakadóan nem csak normál, hanem minõsített idõszaki mûködésre is készen kell állnia, amely a civil állománnyal nem valósítható meg kellõ hatékonysággal. Ennek a célnak az elérése érdekében került sor a közalkalmazotti státuszok átminõsítésére, és a szükséges képzettséggel, végzettséggel rendelkezõk esetében – amennyiben megfelelnek a hivatásos állományba vétel követelményeinek – a hivatásos állományba vételre. A katasztrófavédelemnél hivatásos állományú szakemberek dolgoznak tûzoltó állománykategóriában. Azon munkavállalók esetében, akiknél minden lehetõséget figyelembe véve sem talált a munkáltató továbbfoglalkoztatási lehetõséget, a fenntartó – jelen esetben a Belügyminisztérium – bevonásával vizsgálták meg a más rendvédelmi szervnél való foglalkoztatásuk lehetõségét.

2. A panaszban foglaltak érdemi kivizsgálása érdekében szükségesnek tartottam Budapest Fõváros Kormányhivatala Munkaügyi Központjának (BFKHMK) vezetõjét is megkeresni. Egyrészrõl azért, mivel az FKI a munkaügyi központtal kötötte meg a hatósági szerzõdést a közfoglalkoztatottak foglalkoztatására és a munkaügyi kirendeltség folytatta le számára az álláskeresõk kiközvetítését, másrészrõl a csoportos létszámleépítés tényét is ehhez az – illetékes – munkaügyi kirendeltséghez kellett bejelenteni, így közvetlen információval rendelkezett mind az elbocsátott, mind az újonnan felvett dolgozókra vonatkozóan. A BFKHMK vezetõjétõl a következõ kérdések vonatkozásában kértem tájékoztatást:

1. A három szerv összevonása és az új szervezet kialakítása során, valóban megszüntetésre kerültek-e takarítói státuszok? Amennyiben igen, úgy hány takarítói státusz került megszüntetésre?
2. A munkáltató mivel indokolta ezt a döntését?
3. A Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság alkalmaz-e közfoglalkoztatottakat? Amennyiben igen, úgy hány fõt foglalkoztat és milyen munkakörben?
4. Konkrétan takarítói munkakörre, vagy ilyen jellegû feladatok elvégzésére kértek-e közvetítést?
5. Amennyiben igen, úgy az e munkakörben foglalkoztatottakat milyen idõtartamban, hány órás munkavégzés mellett, milyen bérrel foglalkoztatják?
6. Tudomásuk szerint a közfoglalkoztatottaknak ugyanazokat a feladatokat kell-e ellátniuk, mint a korábban elbocsátott takarítóknak?
7. A vonatkozó jogszabályok alapján van-e lehetõség arra, hogy a munkáltatók az elbocsátott munkavállalók helyett közfoglalkoztatottakat alkalmazzanak?
8. Tudomásukra jut-e, ha a munkáltatók közfoglalkoztatottakkal kívánják betölteni az elbocsátott munkavállalók munkakörét?   
9. Amennyiben igen, úgy jelzéssel élnek-e a munkáltató, vagy más szerv felé a szabályos foglalkoztatás érdekében?
10. Eddigi gyakorlatuk alapján elõfordult-e már ilyen eset?

A munkaügyi központ vezetõje a kérdéseimmel kapcsolatban a következõkrõl tájékoztatott. A Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság (továbbiakban: FKI) 2012. február 7-én nyújtott be hivatalukhoz csoportos létszámleépítésre vonatkozó szándékbejelentést, amelyben elõzetesen 149 fõ létszámleépítését jelezték. A konkrét csoportos létszámcsökkentésrõl szóló döntés-bejelentések alapján:

– 2012. március 1-jén 83 fõ létszámleépítésérõl döntöttek, ebbõl takarító 18 fõ (felmondási idõ kezdete: 2012. április 1.), majd
– 2012. március 12-én további 1 fõ – takarító – létszámleépítésérõl döntöttek (felmondási idõ kezdete: 2012. április 12.)

A bejelentések alapján tehát összesen 19 fõ takarító munkakörben foglalkoztatott munkavállaló létszámleépítésérõl kaptak adatot. A munkáltató ezen döntését szervezeti átalakulással indokolta.

Ezt megelõzõen az FKI 2012. január 16-án kérelmet nyújtott be a BFKHMK-hoz országos közfoglalkoztatási program támogatása céljából. A kérelmet és mellékleteit formai, tartalmi és jogszabályoknak való megfelelés szempontjából megvizsgálták, majd támogatási javaslatukat felterjesztették a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságára. A BM Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárának 2012. január 23-án keltezett értesítése alapján az FKI országos közfoglalkoztatási program megvalósítása iránti kérelmének helyt adtak, s támogatásban részesült a kérelmében megjelölt – átlagos állományi létszámként kimutatott – 22 fõ regisztrált álláskeresõ közfoglalkoztatási jogviszony keretében történõ foglalkoztatásához. A program megvalósításának idõtartama 2012. február 15. napjától – 2012. december 31. napjáig tart.

A kérelmében foglaltaknak megfelelõen az FKI takarító, udvari munkás munkakör betöltése céljából 22 fõre nyújtotta be munkaerõigényét, melyekre kérte a BFKHMK-tól közfoglalkoztatottak közvetítését. A 22 fõbõl 5 fõ közfoglalkoztatás keretében történõ foglalkoztatására a közfoglalkoztató székhelyén, a további 17 fõ foglalkoztatására a közfoglalkoztató által megjelölt 17 telephelyen kerül sor. A közfoglalkoztatottakat fenti munkakörben a program megvalósításának idõtartama alatt 8 órás munkavégzés mellett, 71 800 Ft közfoglalkoztatási bérrel foglalkoztatják, az elõírt iskolai végzettség az általános iskola. Az FKI kérelmében foglaltak alapján, a program során elvégzendõ feladat az FKI székhelyének és telephelyeinek takarítása, udvaraiknak takarítása és rendben tartása.

A közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet országos közfoglalkoztatási programra vonatkozó rendelkezése értelmében (6. § (2) bekezdés) „Támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha

a)    a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elõsegítõ képzés lehetõségét biztosítja,
b)    a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ havi átlagos statisztikai állományi létszám bõvül, és
c)    a képzés, a szociális földprogram, továbbá a megváltozott munkaképességû személyek közfoglalkoztatása kivételével a közfoglalkoztatási jogviszony létesítéséhez más központi költségvetési elõirányzatból támogatásban – ide nem értve a közfoglalkoztató alapfeladatainak ellátásához nyújtott támogatást – nem részesül.”

A kérelmezõ a közfoglalkoztatás támogatása céljából benyújtott kérelemmel egyidejûleg nyilatkozott, hogy:

-    a közfoglalkoztatással – a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ hónap statisztikai állományi létszámához képest – többlet foglalkoztatást valósít meg;
-    a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló(k) munkaviszonyát a támogatás folyósítását megelõzõ 3 hónapban a mûködési körben felmerülõ okból, rendes felmondással, illetve felmentéssel nem szüntette meg;
-    a támogatás idõtartama alatt a támogatással foglalkoztatott és a vele azonos és/vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló(k) munkaviszonyát mûködési okból rendes felmondással nem szünteti meg.

Az FKI a kérelem benyújtásának idõpontjában nyilatkozott a fentiekben részletezettek szerint, mely nyilatkozatai valóságtartalmáért is felelõsséget vállalt. Kérelmében – a megelõzõ hónap – átlagos állományi létszámaként 1599 fõt jelölt meg.

A BFKHMK közfoglalkoztatásért felelõs munkatársa(i) a kérelem és mellékleteinek jogszabályi, tartalmi, formai, számszaki követelményeinek vizsgálata és ellenõrzése során fenti nyilatkozatokat is vizsgálta/ák. Az országos közfoglalkoztatási programok esetében a BFKHMK támogatási javaslatának BM Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságára történõ felterjesztését követõen a támogatásról a belügyminiszter dönt. A döntés hivatalos kézhezvétele után a BFKHMK hatósági szerzõdést köt a közfoglalkoztatóval.

A hatósági szerzõdés a foglalkoztatási kötelezettséggel illetve a közfoglalkoztatott jogviszonyának megszüntetésével kapcsolatban az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:

– A hatósági szerzõdés 6. pontjának 8. francia bekezdése szerint: Kedvezményezett kötelezettséget vállal arra, hogy a támogatás idõtartama alatt a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatott közfoglalkoztatási jogviszonyát mûködési okból rendes felmondással nem szünteti meg.”
– A hatósági szerzõdés 10. pontjának 2. francia bekezdése alapján: Kedvezményezett jelen szerzõdés aláírásával vállalja, hogy „jelen szerzõdés alapján a foglalkoztatottainak számát a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ havi átlagos statisztikai állományi létszámhoz képest bõvíti.”
– A hatósági szerzõdés 12./o) pontja alapján, ha a hatósági szerzõdésben meghatározott foglalkoztatási kötelezettség idõtartama alatt a támogatott és a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatottak közfoglalkoztatási jogviszonyát mûködésével összefüggõ okból, rendes felmondással megszünteti, akkor a munkaügyi központ megszünteti a támogatás folyósítását és a már felvett összeg visszakövetelésérõl rendelkezik.”

A vonatkozó jogszabály és a megkötött hatósági szerzõdés nem tartalmaz rendelkezést arról, hogy milyen következménnyel jár, ha a közfoglalkoztató nem a közfoglalkoztatottakra vonatkozó, az Mt. szabályai alá tartozó csoportos létszámcsökkentést hajt végre.

A munkáltatónak a csoportos létszámleépítés bejelentése során nem kell csatolnia a munkakör tartalmára vonatkozó dokumentumot, ezért nem rendelkeznek információval arra vonatkozóan, hogy az elbocsátott takarítóknak ugyanazon helyszíneken, ugyanazokat a feladatokat kellett-e ellátniuk, mint a közfoglalkoztatottaknak.

Ettõl függetlenül az FKI tájékoztatta a BFKHMK közfoglalkoztatási fõreferensét a létszámleépítésrõl, mert kérdéses volt számára, hogy ez mennyiben befolyásolja az országos közfoglalkoztatási program végrehajtását, továbbá az Mt. szabályainak megfelelõen a csoportos létszámleépítés bejelentését a BFKHMK részére megtette. Az FKI jelzését követõen a munkaügyi központ segítséget kért a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárság Közfoglalkoztatási és Logisztikai Fõosztályától.

Megkeresésükben jelezték, hogy „jogszabály által elrendelt létszámleépítés” történt az FKI-nál, a létszámcsökkentésre a munkáltatónak nem felróható okból került sor, továbbá felhívták a figyelmet arra is, hogy a velük kapcsolatban álló Országos programot bonyolító közfoglalkoztatók többsége az állami szférába tartozó szervezet, akik/amelyek nem garantálhatják a létszámbõvítést, ha jogszabály által elrendelt létszámleépítést kell végrehajtaniuk a közfoglalkoztatási programjuk támogatásának idõtartama alatt.

A hatósági szerzõdés 2012. február 14-én történt megkötését követõen, a bejelentett munkaerõigény alapján megkezdõdött a munkavállalók közvetítése. A Kftv. 1. § (4) bekezdése szerint: közfoglalkoztatottként az a természetes személy foglalkoztatható, aki

a) a munka törvénykönyvérõl szóló 2012. évi I. törvény rendelkezései szerint munkaviszonyt létesíthet, kivéve azt, aki 16. életévét nem töltötte be, valamint
b) a foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. tv. (továbbiakban: Flt.) szerinti álláskeresõ, vagy a megváltozott munkaképességû személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló törvény szerinti rehabilitációs ellátásban részesül.

A munkaügyi központ(ok) feladata a közvetítések során annak vizsgálata, hogy a közfoglalkoztatási jogviszony létesítése céljából kiközvetített személy megfelel-e a fenti a-b) pontban meghatározott kritériumoknak, mennyi ideje szerepel a regisztrációban, megfelel-e a közfoglalkoztató által meghatározott, munkaerõigény bejelentésben szereplõ követelményeknek, továbbá elhelyezkedése a jelenlegi munkaerõ-piaci körülményekre tekintettel csak közfoglalkoztatás keretében oldható-e meg.

Összegzésként: mivel az FKI-nál a takarító munkakörökre vonatkozó létszámcsökkentésre – információik alapján – jogszabály által elrendelt létszámleépítés eredményeként került sor, és e létszámleépítésrõl szóló döntés idõpontja késõbbi volt, mint a közfoglalkoztatási program támogatásának kezdete, így a közfoglalkoztató a jelenleg takarító, udvari munkás munkakörben közfoglalkoztatási jogviszony keretében foglalkoztatott személyeket jogszerûen foglalkoztatja.

Az FKI a közfoglalkoztatás támogatása céljából benyújtott kérelmével egyidejûleg (februárban) eleget tett csoportos létszámcsökkentési szándéka bejelentési kötelezettségének. A szándékbejelentés szakaszában a munkáltató még nem rendelkezett konkrét információval arról, hogy a létszámcsökkentés mely munkaköröket fogja érinteni. A munkaköröket érintõ döntésrõl márciusban tette meg bejelentését. A munkavállalók felmondási ideje áprilisban kezdõdött, azaz a kérdéses takarítói munkakört érintõen az országos közfoglalkoztatási program támogatásának idõtartama alatt került sor a létszámcsökkentésre.

A munkáltató így tehát eleget tett a kérelem benyújtásának idõpontjában a többletfoglalkoztatás megvalósításának, továbbá a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló(k) munkaviszonyának a támogatás folyósítását megelõzõ 3 hónapban a mûködési körben felmerülõ okból, rendes felmondással, illetve felmentéssel történõ megszüntetését tilalmazó követelménynek, és a hatósági szerzõdés fent idézett pontjainak is.

Mindezek mellett a munkaügyi központ a létszámleépítés tényének észlelésekor jelzéssel élt a munkáltató felé, felhívta a figyelmét a közfoglalkoztatás szerepére. Ezen kívül tájékoztatták a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságát, és véleményüket kérték. Az államtitkárság azonban arról tájékoztatta hivatalukat, hogy ,,A Fõvárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság létszámleépítésével kapcsolatban a hatósági szerzõdés az irányadó. Mivel a szerzõdés a foglalkoztatottak számának bõvítését írja elõ, de nem rendelkezik annak megtartása felõl, így csak ezt a szempontot kell figyelembe venni. Ez alapján, amennyiben létszámleépítésre kerül sor, de korábban a létszámbõvítést már végrehajtották, úgy nem szankcionálható az eset.”

Mivel a létszámbõvítés a közfoglalkoztatottak felvétele idõpontjában megvalósult, és a támogatás megszüntetésére vagy a támogatás visszakövetelésére vonatkozó vélemény a Belügyminisztérium részérõl nem született, ezért a program további végrehajtása iránt intézkedtek. Végezetül az igazgató arról is tájékoztatott, mely szerint a jogszabályi követelmények vizsgálatát folyamatosan végezik, így a támogatási idõszak végén is vizsgálni fogják, hogy a szerzõdésben vállalt átlaglétszám foglalkoztatása megvalósult-e a támogatás során. Amennyiben azonban ezeknek megfelel egy munkáltató, ezen túlmenõen – ilyen jogszabályi felhatalmazás hiányában – a munkáltatói lépések etikusságát nem ítélhetik meg és nem szankcionálhatják.

A vizsgálat megállapításai

I. A hatáskör tekintetében

Az alapvetõ jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvetõ jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevõ személy alapvetõ jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetõségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetõség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján a közigazgatási szerv az alapvetõ jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak minõsül. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az érintett megyei kormányhivatal munkaügyi központja[1] a vizsgált közfoglalkoztatási terület szempontjából hatóságnak minõsül, így rá az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelmûen kiterjed.

Az Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság, mint a katasztrófavédelemrõl és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény 22. § (2) bekezdése értelmében államigazgatási feladatot is ellátó rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján szintén ombudsmani hatáskörbe tartozik. Jelen eljárásom során azonban a katasztrófavédelmi igazgatóságot nem e tevékenysége körében vizsgáltam, hanem mint közfoglalkoztatottakat alkalmazó munkáltatót, így hatáskörömet ezen jogszabályra nem alapíthattam. Figyelemmel azonban arra, hogy az Ajbt. 18. § (1) bekezdés l) pontja és a 18. § (2) bekezdésének e) pontja alapján az alapvetõ jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak, ezen belül közszolgáltatást végzõ szervnek minõsül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában mûködik – a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végzõ szervezet. Ennek megfelelõen az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatónak tekint valamennyi állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervet, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezõnek nincs lehetõsége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerzõdjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtõl veheti igénybe.[2] Mivel a közfoglalkoztatás szorosan kapcsolódik az állami (önkormányzati) feladatok ellátásához,[3] másfelõl pedig a kérelmezõnek nincs választási lehetõsége abban, hogy mely intézménynél kíván elhelyezkedni, sõt a felkínált közfoglalkoztatást – amennyiben az egészségi állapota miatt kizáró ok nem áll fenn – köteles elfogadni. Így – függetlenül attól, hogy állami szervrõl, önkormányzatról vagy önkormányzati szervrõl, gazdasági társaságról vagy civil szervezetrõl van szó –, álláspontom szerint közszolgáltatást végzõ szervek körébe tartozik valamennyi közfoglalkoztató is e minõségében, így rájuk – ennek következtében az Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóságra is – az ombudsman vizsgálati jogosultsága az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében ugyancsak kiterjed.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében

Az alapvetõ jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyûlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvetõ jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelõen – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.

Magyarország Alaptörvényének és az alapvetõ jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvetõ jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérõ álláspontot nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az elõzõ Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezõsége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenõ jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.

1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minõségnek nélkülözhetetlen, kiemelkedõen fontos eleme a jogbiztonság, amelybõl meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthetõ a vizsgálat során.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság az állam – s elsõsorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelmûek, mûködésüket tekintve kiszámíthatóak és elõreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelmûségét követeli meg, de az egyes jogintézmények mûködésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevõje van, a jogállamiság elvébõl folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkezõ szervek a jog által megállapított mûködési rendben, a polgárok számára megismerhetõ és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között mûködik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.

2. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz, képességeinek és lehetõségeinek megfelelõ munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához. Az Alkotmány korábbi rendelkezéseit értelmezõ, közel két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlatban a munkához való jog alkotmányos alapjogként a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot jelentette. A szociális jogok közé sorolható foglalkoztatáshoz való jog két elembõl áll, az egyik a „jog” a munkához, a munkavégzéshez, amely a munkahelyteremtést és ezek megõrzését, a munkanélküliség kezelését szolgáló állami foglalkoztatáspolitikát foglal magában, a másik pedig a foglalkozás megválasztásának szabadsága (alanyi jellegû jog). A közfoglalkoztatási rendszer mûködésével kapcsolatos kérdések értelemszerûen az állami foglalkoztatáspolitikával állnak kapcsolatban.

A munkához és foglalkoztatáshoz való jog szociális jogi jellegébõl következik, hogy kapcsolatban áll az egyes államok gazdaság- és szociálpolitikai karakterével, alkotmányos struktúrájával, hagyományaival. Az állam nemcsak elismerni köteles a munkához való jogot, hanem megfelelõ feltételek megteremtésével köteles elõsegíteni az érvényesülését. Ez a gyakorlatban olyan aktív magatartást, olyan cselekvési kötelezettséget jelent az állam számára, amely elõmozdítja a széles körû foglalkoztatás megvalósítását. Az állami kötelezettség megvalósulhat munkahelyteremtõ gazdaság-, foglalkoztatás-, oktatáspolitika kialakításával, átképzésekkel, megfelelõ jogalkotási tevékenység folytatásával, munkahelyteremtõ beruházásokkal, illetve más egyéb módokon. Alkotmányosan teljes mértékben támogatható az olyan állami törekvés, amely a rászoruló polgárok számára – a segélyezetti állapotból "kimozdítva" – lehetõséget ad a munkaerõ-piacra való visszatérésre. A munkavégzés és az abból származó munkabér megléte, az államtól való anyagi függetlenség éppen az egyéni autonómia, önrendelkezés kiteljesedése irányába hat. Ez a törekvés azonban nem állhat ellentétben a munkahely megtartásának elsõdleges követelményével.

III. Az ügy érdeme tekintetében

Vizsgálatom középpontjában az a panaszbeadványban megjelölt konkrét kérdés állt, hogy jogszerûen járt-e el az FKI a közfoglalkoztatás megszervezése és a létszámleépítés lebonyolítása során, vagy valóban a közfoglalkoztatottak alkalmazása, a jogi garanciák megkerülése miatt került sor valamennyi takarító státuszának megszüntetésére.

Ehhez elõször áttekintettem a közfoglalkoztatás szervezésével kapcsolatos joganyagot majd ezt összevetettem a megkeresett szerveknek a kérdéseimre adott válaszával. Ez alapján a következõket állapítottam meg.

Az FKI a jelenleg mûködõ háromféle közfoglalkoztatási program[4] közül az ún. országos közfoglalkoztatási program megvalósítására kötött hatósági szerzõdést.

A program indítására vonatkozó szabályokat a közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet (továbbiakban: Kormányrendelet) tartalmazza. Ez alapján az országos program megvalósítása érdekében kérelmet kell benyújtani a közfoglalkoztatás helye szerint illetékes munkaügyi központhoz, azonban a támogatás odaítélésérõl – mérlegelési jogkörben – közvetlenül a közfoglalkoztatásért felelõs miniszter dönt. Támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha

a)    a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elõsegítõ képzés lehetõségét biztosítja,
b)    a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ havi átlagos statisztikai állományi létszám bõvül, és
c)    a közfoglalkoztatási jogviszony létesítéséhez más központi költségvetési elõirányzatból támogatásban nem részesül.

A támogatás mértéke a közfoglalkoztatási bér és az ahhoz kapcsolódó szociális hozzájárulási adó mértékének 100 százalékáig, valamint a ténylegesen foglalkoztatottak után meghatározott közvetlen költségek tekintetében az elõbbi támogatás 20 százalékáig, továbbá legalább száz fõ foglalkoztatása esetén a szervezési költségek 3 százalékáig terjedhet. A támogatás legfeljebb 12 hónapra nyújtható.

Az Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság fõigazgatójának tájékoztatása szerint „a katasztrófavédelemi szerveknél a közfoglalkoztatás keretében ellátandó feladatok körének megtervezése, illetõleg a megyénként alkalmazható létszám már 2011. évben felmérésre került.” Ellenkezõ információ hiányában tehát, az FKI tehát ezen felmérés alapján nyújtotta be a kérelmét a BFKHMK-hoz az országos közfoglalkoztatási program támogatása érdekében, amelyben 22 fõ foglalkoztatni tervezett közfoglalkoztatott támogatását igényelte. A kérelemben támogatni kívánt munkakörként szakképzettséget nem igénylõ segédmunkás munkakört, ellátandó feladatként pedig takarítás, udvari munkát jelölt meg. A belügyminiszter a kérelmet támogatta, így a BFKHMK és az FKI 2012. február 14-én megkötötte a hatósági szerzõdést 22 fõ takarító 2012. február 15. napjától – 2012. december 31. napjáig tartó foglalkoztatására.

Ezt követõen, 2012. március 1-jétõl 18 fõ, március 12-tõl további 1 fõ – korábban határozatlan idejû, közalkalmazotti jogviszonyban álló – takarító elbocsátására került sor. Álláspontom szerint az FKI eljárásának jogszerûsége több szempontból is aggályokat vet fel.

1. A Kormányrendelet értelmében a támogatható országos programnak valamely, az Országgyûlés vagy a Kormány által meghatározott cél elérésére kell irányulnia.[5]

Ugyanezt fogalmazza meg Magyarország Konvergencia Programja is, mely szerint „az országos közfoglalkoztatási programok a gazdaságban bekövetkezett változásokhoz, a mindenkori munkaerõ-piaci helyzethez és az esetleges „vis major” helyzetek kezeléséhez jelenthetnek hathatós megoldást. Az országos közmunkaprogramok keretében valósíthatók meg a jelentõs nemzetgazdasági haszonnal járó, egész ágazatokat átfogó programok. Az ár- és belvízvédelem, a közutak, vasutak, az állami erdõterületek mellett újabb területként a megújuló energiaforrásokhoz, és az energiatakarékossághoz kapcsolódó közfoglalkoztatás is megvalósulhat.”[6]

A benyújtott kérelemben és a megkötött hatósági szerzõdésben azonban nincs megjelölve olyan konkrét cél, vagy tevékenység, amely indokolná a közfoglalkoztatottak alkalmazását. A hatósági szerzõdés mindössze annyit tartalmaz, hogy a szerzõdés a Kedvezményezett által megvalósítandó országos közfoglalkoztatási program céljából, a közfoglalkoztatásért felelõs miniszter döntésének megfelelõen, a 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendeletben megfogalmazott célok és feladatok megvalósítása érdekében jött létre.

2. A Kormányrendelet értelmében támogatás abban az esetben nyújtható, ha a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan biztosítja a foglalkoztatást elõsegítõ képzés lehetõségét.[7] Jelen esetben az FKI által benyújtott kérelemben „A programban tervezett képzés”-re irányuló kérdésre a „Nem terveztünk képzést” válasz szerepel, s maga a hatósági szerzõdés sem tartalmaz képzés biztosítására vonatkozó elõírásokat.

3. A támogatás további feltétele, hogy a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ havi átlagos statisztikai állományi létszám bõvüljön.[8] Ennek megfelelõen a hatósági szerzõdés 10. pontjának 2. francia bekezdése rögzíti, hogy az FKI a szerzõdés aláírásával vállalja, hogy a foglalkoztatottainak számát a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ havi átlagos statisztikai állományi létszámhoz képest bõvíti.

Az FKI 2012. január 16-án nyújtotta be kérelmét az országos közfoglalkoztatási program támogatása iránt, amelyben 1599 fõ statisztikai állománylétszámról nyilatkozott. A kérelmének január 23-án helyt adtak. Ezt követõen február 7-én csoportos létszámleépítésre vonatkozó szándékbejelentést nyújtott be a BFKHMK-hoz, amelyben elõzetesen 149 fõ létszámleépítését jelezte. A BFKHMK és az FKI 2012. február 14-én kötötte meg a hatósági szerzõdést 22 fõ takarító 2012. február 15. napjától – 2012. december 31. napjáig tartó foglalkoztatására. Ezt követõen az FKI-nál március 1-tõl kezdõdõ elbocsátások során valamennyi határozatlan idõtartamú, közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatott takarítónak rendes felmondással megszüntették a jogviszonyát. Mindezek alapján – összességében – nem létszámbõvítésre, hanem 22 fõ közfoglalkoztatott alkalmazása mellett majdnem 150 fõs létszámleépítésre került sor.

A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy maga az FKI is észlelte, hogy nem tesz eleget a hatósági szerzõdés 10. pontjának. Ezért azzal a kérdéssel fordult a BFKHMK-hoz, hogy továbbra is jogosult-e a támogatásra, mivel jogszabály által elrendelt létszámleépítés miatt a foglalkoztatotti létszámot nem bõvítette, hanem csökkentette. A munkaügyi központ az FKI által felvetett kérdést – állásfoglalás kérése céljából – továbbította a BM Közfoglalkoztatásért Felelõs Helyettes Államtitkárságához. Az államtitkárság 2012. május 21-én keltezett BM-6948-2/2012 számú levelében azonban arról tájékoztatta, hogy „az FKI létszámleépítésével kapcsolatban a hatósági szerzõdés az irányadó. Mivel a szerzõdés a foglalkoztatottak számának bõvítését írja elõ, de nem rendelkezik annak megtartása felõl, így csak ezt a szempontot kell figyelembe venni. Ez alapján, amennyiben létszámleépítésre kerül sor, de korábban a létszámbõvítést már végrehajtották, úgy nem szankcionálható az eset”.

A belügyminisztérium fent idézett jogértelmezése azonban – álláspontom szerint – önkényes, nem egyeztethetõ össze sem a Kormányrendelet tételes szabályával, sem pedig a garanciális szabályozási elem alapját képezõ alkotmányos elvekkel és alapjogi gyakorlattal.

A közfoglalkoztatási programok, mint foglalkozáspolitikai eszközök alapvetõ célja, hogy lehetõséget teremtsenek a tartós munkanélküliek, a munkaerõ-piacról régóta kiszorultak számára – munkaképességük megõrzése, esetleges javítása révén – hogy visszatérjenek az elsõdleges munkaerõpiacra. Ez a cél azonban értelemszerûen csak a már meglévõ munkahelyek megtartása mellett, azok bõvítésével valósítható meg.

A közfoglalkoztatás céljával alapvetõen ellentétes, ha azt az elsõdleges munkaerõpiacon meglévõ álláshelyek megszüntetésére, mintegy azok „kiváltására” kívánják használni. A közfoglalkoztatottak alkalmazásának nem lehet „következménye”, hogy évek óta fennálló, határozatlan idejû – jelen esetben közalkalmazotti – jogviszonyokat, meglévõ munkahelyeket szüntessenek meg, s az így felszabaduló státuszokat lényegesen alacsonyabb bérezésben részesülõ, a közfoglalkoztatás jellegébõl és határozott idejébõl adódóan kiszolgáltatott helyzetben lévõ közfoglalkoztatottakkal töltsék be.

A közfoglalkoztatót a hatályos jogszabályok alapján kettõs foglalkoztatási kötelezettség terheli. Egyrészt köteles foglalkoztatni a munkaügyi kirendeltség által kiközvetített közfoglalkoztatottat, másrészrõl ez a kötelezettsége kiterjed a közfoglalkoztatottal azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalóira is. Éppen ezért az állami foglalkoztatási kötelezettség megsértését jelenti, ha a munkáltató a támogatás idõtartama alatt akár a közfoglalkoztatott, akár a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyát mûködésével összefüggõ okból, rendes felmondással megszünteti.

Éppen ezen elv „biztosítékául” rendelkezett a Kormányrendelet úgy, hogy csak a foglalkoztatottak számának bõvítése esetén lehet támogatni a közfoglalkoztatást, ebbõl következõen kellett az FKI-nak vállalnia a támogatás céljából benyújtott kérelmében, hogy többletfoglalkoztatást valósít meg. Ettõl a garanciális elemtõl pedig még abban az esetben sem lehet eltérni, ha végül az aláírt, konkrét hatósági szerzõdés nem tartalmaz kifejezett elõírást a foglalkoztatottak számának megtartásáról, vagy ha a szerzõdés megkötésekor a létszám ugyan bõvült, azonban ezt követõen – bármely okból – létszámleépítésre kerül sor. Mindezek alapján a bõvített átlagos statisztikai állományi létszámot a támogatás idõtartama alatt mindvégig meg kell tartani.

A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a Nemzeti Munkaügyi Hivatal fõigazgatója által kibocsátott „Eljárásrend a hosszabb idõtartamú közfoglalkoztatás támogatásáról” címû normatív utasítás szintén azt tartalmazza, hogy támogatás csak annak a közfoglalkoztatónak állapítható meg, aki

-    a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörökben foglalkoztatottak munkaviszonyát a támogatás folyósítását megelõzõ három hónapban mûködési körében felmerülõ okból rendes felmondással, illetõleg felmentéssel nem szünteti meg, továbbá
-    vállalja, hogy a támogatás idõtartama alatt a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló munkaviszonyát mûködési okból rendes felmondással nem szünteti meg.

A normatív utasítás e rendelkezései kellõ garanciát jelentenének annak biztosítására, hogy a támogatási idõszakban a munkáltató ne alkalmazhasson meglévõ munkavállalói helyett közfoglalkoztatottakat. Mindezzel ellentétben megállapítható, hogy – bár a program támogatása iránti kérelmében az FKI errõl nyilatkozott, ezt vállalta – a hatósági szerzõdés ezt a vállalást már nem az eredeti szövegezéssel tartalmazza. A szerzõdés azon része ugyanis, amely a Kedvezményezett kötelezettség vállalásairól rendelkezik (6. pont), az elsõ rendelkezést egyáltalán nem tartalmazza, a második rendelkezést pedig olyan módon, hogy az csak arra terjed ki, mely szerint a támogatás idõtartama alatt a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatott személy közfoglalkoztatási jogviszonyát mûködési okból rendes felmondással nem szüntetheti meg. Ez a feltétel pedig – mivel kizárólag a közfoglalkoztatottakra terjed ki – nem nyújt kellõ biztosítékot a munkavállalók munkahelyének megõrzésére.

A vizsgálatom feltárta azt is, hogy az elõzõekhez hasonlóan nem nyújtanak garanciát a foglalkoztatás bõvítésére és a meglévõ munkahelyek megõrzésére a hatósági szerzõdés támogatás visszakövetelésére vonatkozó szabályai sem. A hatósági szerzõdés 12. pontja rendelkezik a szerzõdés megszegésének következményeirõl, amely esetekben a munkaügyi központ megszünteti a támogatás folyósítását, illetve a már felvett támogatást részben vagy egészben visszaköveteli. Ilyen esetek például:

o) a hatósági szerzõdésben meghatározott foglalkoztatási kötelezettség idõtartama alatt a támogatott és a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatottak közfoglalkoztatási jogviszonyát mûködésével összefüggõ okból, rendes felmondással megszünteti;

p) ha megállapítást nyer, hogy a Kedvezményezett a kiközvetített személy alkalmazását megelõzõ három hónapban a vele azonos és hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatott közfoglalkoztatási jogviszonyát mûködésével összefüggõ okból, rendes felmondással, illetve felmentéssel megszüntette.

A felhívott pontok megfogalmazása felvethet értelmezési kérdéseket,[9] de az megállapítható, hogy ezek az elõírások kizárólag a közfoglalkoztatottak számára nyújtanak világos biztosítékot a munkahelyük megõrzésére, de nem zárják ki az azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott nem közfoglalkoztatott munkavállaló munkaviszonyának a megszüntetését. A hatósági szerzõdésnek pedig a Kormányrendelettel összhangban éppen azt kellene biztosítania, hogy a munkáltatók ne élhessenek vissza a közfoglalkoztatottak alkalmazása által nyújtott „elõnyökkel”, azaz sem a közfoglalkoztatási szerzõdés megkötését közvetlenül megelõzõ idõszakban, sem annak idõtartama alatt azokban a munkakörökben, ahol közfoglalkoztatottakat kívánnak alkalmazni, ne élhessenek a munkahelyek megszüntetésének lehetõségével. Mindebbõl következõen a megkötött hatósági szerzõdés tartalmi értelemben ellentétes a Kormányrendelet hivatkozott elõírásával.

4. A vizsgált ügyben az FKI fõigazgatója arról tájékoztatott, hogy „az ellátandó feladatok körének megtervezése, illetõleg az alkalmazható létszám 2011. évben felmérésre került”, illetõleg „a végzettség, képzettség figyelembevételével a közfoglalkoztatásban alkalmazható személyek kiválasztása és munkába állítása már jóval az átszervezés elõtt megkezdõdött.” Mindez arra enged következtetni, hogy a takarítói állások közfoglalkoztatottakkal való betöltését, majd a meglévõ takarítói státuszok megszüntetését az FKI már elõzetesen eltervezte, ennek megvalósítása „érdekében” – ezen cél megvalósítása miatt – került sor a hatósági szerzõdés megkötésére.

Nem tartom megalapozottnak azt az állítást, mely szerint a közfoglalkoztatottak nem ugyanazt a munkakört töltik be, mint a korábban alkalmazott munkavállalók, hiszen a takarítás mellett udvari munkás feladatokat is el kell látniuk. Álláspontom szerint a közfoglalkoztatottak alkalmazására ezen további feladatkör figyelembe vételével is olyan munkakörben került sor, amely azonos és/vagy hasonló, mint amelyeket – éppen a közfoglalkoztatottak alkalmazása miatt – megszüntettek. A takarítói munkakörök megszüntetésének ténye ezért ellentétes azzal a nyilatkozattal, amelyet az FKI az országos közfoglalkoztatási program támogatása érdekében benyújtott, valamint szemben áll mind a munkavállalói felé fennálló, elvárható munkáltatói kötelezettségeivel, mind a közfoglalkoztatás céljával.

Fentiek alapján megállapítottam, hogy a Fõvárosi Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság azon eljárása, mely szerint takarító és udvari munkás munkakörben közfoglalkoztatottak alkalmazását kezdte meg, majd nem sokkal késõbb a korábban takarító munkakörben foglalkoztatott munkavállalói határozatlan idejû jogviszonyát megszüntette, a jogállamiság elvébõl fakadó jogbiztonság, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog követelménye sérelmét idézte elõ. A garanciális szabályokat megkerülõ, azokat önkényesen (át)értelmezõ eljárás ugyanakkor összeegyeztethetetlen az állam munkához való joggal kapcsolatban fennálló feladataival és alapjogi kötelezettségeivel is.

Összegzés

Vizsgálatom eredményeként megállapítottam, hogy az FKI által, az országos közfoglalkoztatási program megvalósítása érdekében megkötött hatósági szerzõdés nem felel meg sem a program céljának, sem az abban foglalt képzési elõírásoknak. Az eljárás során nem tettek eleget sem a kérelemben foglalt – és elvárható – létszámbõvítési követelménynek, valamint annak sem, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazását megelõzõ három hónapban, illetve a közfoglalkoztatás idõtartama alatt azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyát ne szüntessék meg.

A konkrét ügyben tett, valamint a hatósági szerzõdés szükséges tartalmai elemeivel összefüggõ megállapításaimat annál is inkább fontosnak tartom hangsúlyozni, mivel az elmúlt hetekben a sajtóból több olyan esetrõl értesültem, mely szerint egyes munkáltatók – feltehetõen költségtakarékossági szempontok miatt – létszámleépítést hajtottak végre, s bizonyos feladataik ellátását a késõbbiekben közfoglalkoztatottakkal kívánták megoldani. Nem vonom kétségbe, hogy a jelenlegi gazdasági helyzetben a munkáltatóknak komoly terhet jelent a meglévõ foglalkoztatotti létszám megtartása és a bérköltség kigazdálkodása.

A közfoglalkoztatás azonban nem szolgálhat arra, hogy a munkavállalói bérek megtakarítása érdekében, az elbocsátásra kerülõ dolgozók helyére olyan közfoglalkoztatottak kerüljenek, akik számára nem csak az adott munkakörben korábban kifizetett munkabért nem kell megfizetni, hanem az adott évre megállapított minimálbérnél alacsonyabb ún. garantált közfoglalkoztatási bért kell fizetni, s amelyet –  annak járulékaival és egyéb közvetlen költségeivel – az állam 100%-ban finanszírozza.

Ezt a tendenciát egy jogállam keretei között súlyos alapjogi problémának tartom, mivel hosszabb távon nemcsak a munkavállalói bérek kerülõ úton történõ csökkentéséhez, hanem a közszférában a munkavállalókat védõ alkotmányos garanciák teljes kiüresedéséhez vezethet. Indokolt kiemelni azt is, hogy a közfoglalkoztatás sajátos rendeltetésû jogintézmény, az ennek keretében végzett munka csak átmeneti jellegû lehet, amelynek tényleges célja – személyre szabott szolgáltatásokkal, képzésekkel vagy átképzésekkel kiegészülve – a versenyszférába, illetve a közszférába, az elsõdleges munkaerõpiacra történõ visszatérés vagy belépés elõsegítése. Egy demokratikus piacgazdaságban, a közfoglalkoztatás rendszere – alkotmányos értelemben – nem válhat az elsõdleges munkaerõpiac alternatívájává, sem közvetlenül, sem közvetve nem eredményezheti a fennálló álláshelyek megszüntetését, nem szolgálhat alapul a munkavállalói bérek csökkentéséhez, a munkához való joggal kapcsolatos garanciák félre tételéhez.

Intézkedéseim

A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggõ visszásság jövõbeni megelõzése érdekében, az Ajbt. 31.§-a alapján felkérem a Belügyminisztert,

-    hogy az országos közfoglalkoztatási programok megszervezése során kiemelt figyelmet fordítson arra, hogy azok megfeleljenek a közfoglalkoztatási programokra vonatkozó jogszabályi elõírásoknak, továbbá
-    tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a közfoglalkoztatás megvalósítása érdekében megkötött hatósági szerzõdések tartalmazzák azokat a garanciális elemeket, illetve szankciókat, amelyek biztosítják, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazása következtében, vagy azzal összefüggésben nem kerülhetnek megszüntetésre meglévõ álláshelyek, valamint
-    hozza meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében is, hogy a hatósági szerzõdésekben foglalt elõírások betartásának ellenõrzése során kiemelt figyelmet kapjon a meglévõ álláshelyek megtartásának követelménye.

Budapest, 2012. november 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
[1] A Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatáskörérõl szóló 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 7. § (1) és (2) bekezdése alapján a munkaügyi központ megyei (fõvárosi) szervezetbõl és kirendeltségekbõl áll. A munkaügyi központok megyei (fõvárosi) szervezettel és kirendeltségekkel rendelkeznek, irányításuk alá tartozik az illetékességi területükön lévõ valamennyi kirendeltség. A kormányrendelet 7. § (4) bekezdése tartalmazza, hogy a kirendeltség a munkaügyi központ önálló feladat- és hatáskörrel rendelkezõ szervezeti egysége.
[2] Elõször lásd OBH-6501/2001 számú jelentés.
[3] Vö. a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény 1. § (2) bekezdés.
[4] Az egyes programok részletes ismertetését az AJB-4162/2012 számú jelentés tartalmazza.
[5] A Kormányrendelet 6. § (1) bekezdése alapján támogatható az Országgyûlés vagy a Kormány által meghatározott cél elérésére irányuló program keretében történõ, az álláskeresõk és a foglalkoztatást helyettesítõ támogatásra (bérpótló juttatásra) jogosult személyek közfoglalkoztatása.
[6] Magyarország Konvergencia Programja  2011 – 2015 „A Széll Kálmán Terv” alapján 55-56.oldal
[7] A Kormányrendelet 6. § (2) bekezdés a) pontja szerint támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elõsegítõ képzés lehetõségét biztosítja.
[8] A Kormányrendelet 6. § (2) bekezdés b) pontja azt tartalmazza, hogy támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelõzõ havi átlagos statisztikai állományi létszám bõvül.
[9] Az o) pontban a „támogatott” kifejezés általánosságban magát a közfoglalkoztatottat jelenti, így nincs szükség külön garanciát beépíteni a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatottra; a p) pont pedig azonos és hasonló munkakört ír elõ, ami szintén nehezen értelmezhetõ, mivel egy munkakör vagy azonos vagy hasonló a másikkal